جلوگیری از زمین خواری با صدور سند برای بستر رودخانه ها

آب راز جاویدان حیات؛ و زمین جایگاه رویش زندگی است. این دو رکن اساسی آفرینش، در طی قرون متمادی شاهرگ‌های این کره خاکی را تشکیل داده و تمدن‌های بزرگی را در جوار رودخانه‌ها پدید آورده‌اند. تا هنگامی که بشر، خود را جزئی از طبیعت می‌دانست، این راه های آبی زمین به موازات راه شیری کهکشان، ملهِم زندگی بود تا آن گاه که سنت‌های انسان با مدرنیزاسیون، در هم تافت و ملغمه‌ای ساخت که بی‌دست یازیدن بر تمام ارکان طبیعت، ناقص می‌نمود.

رودخانه‌ها نیز از این رهآورد‌ نو بی‌نصیب نماندند و پس از خرجِ آب و آلودگی مابقی آن، نوبت به اراضی بستر آنها رسید که متمول از آب و غنی از خاک و مصالح بود و گاه چنان منظره چشم نوازی داشت که دریا را چنین نظرگاهی نبود. با این تغییرات جدید در زیست بشر، ضرورتی ایجاد شد تا برای نیل به حکمرانی خوب آب، بستر رودخانه ها را از سوء استفاده‌های احتمالی و پدیده‌های مذمومی مانند زمین خواری که علاوه بر اراضی بستر، به طور مستقیم بر آب رودخانه ها و مدیریت سیل مؤثر است، وارهانید. یکی از مهم ترین اهداف این نوع حکمرانی، تثبیت وضعیت مالکیت بستر رودخانه ها است.

توجه خاص قانون‌گذار به بستر رودخانه‌ها و ویژه انگاشتن آن از سایر اراضی به سال 1347 و ماده (2) قانون آب و نحوه ملی شدن آن برمی‌گردد که به صراحت نص، بستر انهار طبیعی و رودخانه‌‌ها را اعم از این که آب دائم یا فصلی داشته باشند متعلق به دولت اعلام نمود و تعیین حد و حدود و اجازه برای ایجاد هرگونه اعیانی در آن و اختیار پیگیری قضایی در این باره را به وزارت آب و برق سابق سپرد.

پس از استقرار جمهوری اسلامی ایران، ماده (2) قانون توزیع عادلانه آب مصوب 1361 نیز متأثر از اصل (45) قانون اساسی، رویکرد تقریباً مشابهی را در پیش گرفت؛ با این تفاوت که بستر رودخانه‌ها را جزو مشترکات و در اختیار حکومت جمهوری اسلامی ایران محسوب کرد و علاوه بر ایجاد اعیانی، اجازه هر نوع حفاری و دخل و تصرف در بستر رودخانه‌ها را نیز در صلاحیت وزارت نیرو قرار داد و حتی در ماده (48) آن، صدور مجوز بهره برداری از شن و ماسه و خاک رس بستر و حریم رودخانه‌ها را منوط به کسب موافقت قبلی وزارت نیرو دانست.

آشکار است که بستر رودخانه‌ها، به تبع آبی که در آن وجود داشته یا دارد، اعتبار پیدا می کند و بدون توجه به آن، اساساً فاقد معنی و به قول فقها، سالبه به انتفاء موضوع خواهد بود. از این رو، هنگامی که قانونگذار، تعیین حدود و ثغور بستر رودخانه ها و اجازه هرگونه دخل و تصرف در آن را به وزارت نیرو واگذار کرده و نماینده و ذی سمت در حراست از بستر و حریم رودخانه‌ها برای اقامه دعوی قضایی که از شئون مالکان یا مدعیان مالکیت یا نماینده قانونی مالک به شمار می‌رود دانسته است، بدیهی است که مدیریت و اداره رودخانه در حیطه وظایف و اختیارات وزارت نیرو است و به استناد قاعده فقهی «اذن در شیء، اذن در لوازم آن است»، مدیریت و اداره بستر آن نیز جزو اختیارات و وظایف وزارت نیرو قرار می‌گیرد.

شاید پرسشی به ذهن متبادر گردد که چرا تا پیش از این، مسئله اخذ سند برای بستر رودخانه‌ها مطرح نبود؟ پاسخ این پرسش را باید در تکلیف قانونی ناشی از قانون جامع حدنگار (کاداستر) کشور مصوب 1393 جست و جو کرد که تمام دستگاه‌های اجرایی را مکلف به اخذ سند مالکیت برای اراضی تحت مالکیت یا اداره خود نموده است.

به موجب ماده (3) قانون یادشده، «سازمان {ثبت اسناد و املاک کشور} مکلف است ظرف مدت پنج سال از تاریخ لازم‌الاجرا شدن این قانون، حدنگاری را به نحوی به انجام برساند که موقعیت و حدود کلیه املاک و اراضی داخل محدوده مرزهای جغرافیایی کشور اعم از دولتی و غیردولتی و همچنین موقعیت و حدود کلیه کوه‌ها، مراتع، جنگل ها، دریاها، دریاچه‌‌ها، تالاب‌‌ها، اراضی مستحدث ساحلی، مسیل‌‌های دایر و متروکه و جزایر کشور، مشخص و تثبیت شود و امکان بهره ‌برداری از نقشه‌ها و سایر اطلاعات توصیفی و ثبتی کلیه املاک و اراضی کشور به صورت نقشه و اسناد مالکیت حدنگار در نظام جامع میسر گردد، به گونه‌ای که هیچ نقطه‌ای از کشور بدون نقشه و اسناد مالکیت حدنگار نباشد» و به قرار ماده (9) همان قانون، «کلیه دستگاه ها مکلفند تمام مستندات و اطلاعات توصیفی املاک متعلق به خود یا تحت اداره خود از جمله مشخصات ثبتی، کاربری، نام بهره‌ بردار و نقشه‌های مختصات جغرافیایی املاک مذکور را با رعایت جنبه‌های امنیتی حداکثر ظرف مدت دو سال از تاریخ لازم ‌الاجرا شدن این قانون تهیه نموده و جهت صدور سند مالکیت حدنگار در اختیار سازمان قرار دهند».

در باب عبارت «دولت جمهوری اسلامی ایران» مندرج در اسناد صادره برای بستر رودخانه‌ها نیز باید توجه داشت که طبق موازین حقوقی-سیاسی، مفهوم دولت (State) به کلیتی مشتمل بر مردمی که در سرزمینی معین و تحت حاکمیت خاصی سکونت دارند، اطلاق می‌گردد که در نظام سیاسی-حقوقی ایران، از آن به عنوان دولت جمهوری اسلامی ایران یا حکومت جمهوری اسلامی ایران یا نظام جمهوری اسلامی ایران نام برده می‌شود و مفهومی فراتر از قوه مجریه (Executive) دارد.

به سیاق قانون نویسی- قانونگذاری و دکترین حقوقی در ایران، هنگامی که واژه «دولت» به تنهایی به کار می رود، غالباً مراد، قوه مجریه است و هنگامی که به صورت عبارت «دولت جمهوری اسلامی ایران» استفاده می‌گردد، منظور، حکومت جمهوری اسلامی ایران است.

از این رو، این اسناد از باب مالکیت اداری (مدیریتی) بستر رودخانه به نام دولت جمهوری اسلامی ایران (که همانا حکومت جمهوری اسلامی ایران است) صادر می‌گردد و نمایندگی دولت جمهوری اسلامی ایران در مقوله مدیریت اصلی و اداره کلی آنها (حفاظت و نگهداری بستر رودخانه ها از طریق اقدامات اجرایی و قضایی) در چارچوب وظایف و اختیارات قانونی به وزارت نیرو سپرده می‌شود؛ هر چند که این موضوع، نافی وظایف فرعی دستگاه های اجرایی دیگر در انجام وظایف قانونی خود در پیکره‌های آبی (مانند پیشگیری و ممانعت و جلوگیری از آلودگی منابع آب یا حفاظت از اکوسیستم آنها) نخواهد بود.

نکته بسیار مهمی نیز که باید از لحاظ حکمرانی مطلوب مورد توجه قرار گیرد، مفهوم «مشترکات» است. مشترکات، نوعی از اموال یا ثروت عمومی است که از آنِ عموم مردم بوده و شرعاً قابلیت واگذاری و تملک خصوصی ندارد و از باب اداره برای مصالح عامه، در اختیار حکومت قرار گرفته است و واجد نوع خاصی از مالکیت است که شاید بتوان از آن به عنوان مالکیت اداری تعبیر نمود.

صدور اسناد برای بستر رودخانه‌ها به نام «دولت جمهوری اسلامی ایران به نمایندگی وزارت نیرو»، باعث تثبیت وضعیت حقوقی اراضی مذکور به عنوان مشترکات (مطلقاً غیرقابل واگذاری و غیرقابل فروش) می‌گردد و علاوه بر جلوگیری از تجاوز اشخاص به این اراضی و پیشگیری از پدیده مذموم زمین خواری، از تبعات نامطلوب و تالی فاسدی که مبتلابه اراضی ملی و منابع طبیعی است و به مرور زمان و بروز مسائلی مانند قانونگذاری جدید، قابلیت واگذاری پیدا می‌کند و به تملک اشخاص در می‌آید، جلوگیری به عمل می‌آورد.

با نگرش بر تمامی این جوانب است که یکی از مهم ترین لوازم استقرار حکمرانی خوب آب یعنی تثبیت مالکیت بستر رودخانه‌ها رخ می‌نماید. در تأیید مطالب گفته شده باید از تفاهم نامه سه جانبه (سال 1397) مابین سازمان ثبت اسناد و املاک کشور، سازمان جنگل ها مراتع و آبخیزداری کشور و وزارت نیرو یاد نمود که به صراحت، بستر رودخانه های دائمی و فصلی، مسیل‌ها و انهار طبیعی را خارج از مصادیق اراضی ملی (جنگل، مرتع و بیشه) به شمار آورده و مشمول اخذ سند توسط سازمان جنگل‌ها، مراتع و آبخیزداری نمی‌داند که حتی شکایت مطروحه مبنی بر ابطال آن در هیئت عمومی دیوان عدالت کشور نیز رد گردیده است.

خالی از لطف نیست که در پایان، به رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره پرونده 9800402 تاریخ 07/11/1399 که صحه ای بر این نظرات است، نگاهی بیندازیم: «با توجه به اینکه برابر مواد (1) و (2) قانون ملی شدن جنگل‌ها و مواد (1) و (2) قانون توزیع عادلانه آب و اصل (45) قانون اساسی، امـلاک ملـی و منابع طبیعی و بستر سیل‌ها و انهار طبیعی و مسیل‌ها و رودخانه ها در اختیار حکومت اسلامی است و تمامی اسناد به نمایندگی از طرف دولت به نام سازمان جنگل‌ها و مراتع و وزارت نیرو صـادر می‌شود.

بنابراین بر حسب تفاهم نامه مورد شکایت اولاً: اگرچه سند املاک موضوع تفاهم نامه به نام وزارت نیرو صادر می‌شود ولی از مالکیت دولت خارج نشده است. ثانیاً: مطابق تبصره «1»، «2»، «3» و «4» ماده (2) قانون توزیع عادلانه آب، تعیین نهایی بستر و حریم و اجازه ایجاد هر نوع اعیانی و حفاری و دخل و تصرف در بستر رودخانه‌ها و انهار طبیعی ... ممنوع است مگر با اجازه وزارت نیرو و متولی رفع تصرف اعیانی های موجود در بستر و حریم انهار و خلع ید و قلع و قمع نیز وزارت نیرو می‌باشد و در ماده (48) نیز صدور مجوز بهره برداری از شن و ماسه و خاک رس بستر و حریم رودخانه‌ها، انهار و مسیل‌ها و حریم قانونی سواحل دریاها و دریاچه ها منوط به کسب موافقت قبلی وزارت نیرو شده است.

علاوه بر مراتب، مطابق حکم ماده (9) قانون جامع حدنگار نیز صدور سند مالکیت به نام وزارت نیرو به نمایندگی از طرف دولت، صرفاً در خصوص بستر رودخانه های دائمی فصلی، مسیل ها و انهار طبیعی، علاوه بر اینکه مغایر قانون نیست بلکه مستلزم آن است که سند مالکیت به نمایندگی از دولت به نام وزارت نیرو صادر شود تا از باب نظارت و طرح دعوی بر علیه متصرفین و متجاوزین به این املاک در محاکم دادگستری دارای سمت بوده و همچنین مجاز به انعقاد قرارداد به عنوان مالک برای بهره برداری و صدور پروانه برای متقاضیان می‌باشد. بنابراین تفاهم نامه مورد اعتراض مغایر قانون و خارج از اختیار وضع نشده و ابطال نشد».

یادداشت از حسین زمانی، مدیرکل دفتر حقوقی شرکت مدیریت منابع آب ایران